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Selbstkorrektur: Neue Kennzeichenentscheidung des Bundesverfassungsgerichts

Das Bundesverfassungsgericht hat in einer heute veröffentlichten Entscheidung die automatisierten Kennzeichenkontrollen Nach dem bayerischen Polizeiaufgabengesetz für in Teilen verfassungswidrig erklärt. Die beanstandeten gesetzlichen Vorgaben 

verstießen gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung.

Der Beschluss des Ersten Senats vom 18. Dezember 2018 (1 BvR 142/15) enthält mehrere bemerkenswerte Feststellungen:

  • Das Gericht korrigiert seine bisherige Rechtsprechung im Hinblick auf den Eingriffscharakter des Einsatzes automatisierter Kennzeichenerkennungssysteme. Anders als in einer früheren Entscheidungen (BVerfGE 120, 378) stellt das Gericht fest, dass eine automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenkontrolle auch dann einen Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung aller einbezogenen Personen darstellt, wenn das Ergebnis zu einem „Nichttreffer“ führt und die Daten sogleich gelöscht werden.
  • Da die Kennzeichenkontrolle in die informationelle Selbstbestimmung der Halter und Nutzer der erfassten Fahrzeuge eingreift, ist deren Zulässigkeit an dem verfassungsrechtlichen Kriterium der Verhältnismäßigkeit zu messen. Insofern ist die gesetzliche Erlaubnis zur Kennzeichenerkennung ohne das Vorliegen von Hinweisen auf schwerwiegende Gefahren verfassungswidrig.
  • Die Reichweite der für den Datenabgleich herangezogenen Fahndungsbestände ist anlassbezogen zu begrenzen. Damit nicht vereinbar ist eine Regelung, welche die für den Kennzeichenabgleich verwendeten Fahndungsdateien nicht genau bezeichnet. 
  • Landesrechtliche Regelungen der Kennzeichenerkennung sind nur zulässig, soweit das Grundgesetz entsprechende Gesetzgebungskompetenzen der Länder vorsieht. Die Strafverfolgung und der Grenzschutz gehören nicht dazu.

Die Entscheidung ist über den eigentlichen Gegenstand hinaus bedeutsam. In den letzten Jahren haben sich die Gesetzgebung des Bundes und der Länder bei verschiedenen Gesetzgebungsvorhaben auf die „alte“ Kennzeichenentscheidung (s.o.) des Bundesverfassungsgerichts bezogen, zuletzt bei den Änderungen des Straßenverkehrsgesetzes zur Einführung eines Kennzeichenscannings für die Durchsetzung von Dieselfahrverboten. Zurecht wurde schon bisher angezweifelt, ob die darin vorgesehene Erfassungen, Speicherungen und Abgleiche von Autokennzeichen und Gesichtsbildern verhältnismäßig seien. Diese Zweifel werden durch das jüngste Urteil des Bundesverfassungsgerichtes verstärkt. Das zur Rechtfertigung der Einführung der Überwachungsmaßnahmen angeführte Argument, die bloß temporäre Datenerfassung stelle keinen Grundrechtseingriff dar, ist mit dem Urteil obsolet geworden.

Auch auf die Diskussion über den Einsatz „smarter“ Videoüberwachungssysteme mit biometrischer Gesichtserkennung wird die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts Auswirkungen haben: Auch hier haben Befürworter damit argumentiert, es liege bei mehr als 99 % der erfassten Personen keinerlei Grundrechtseingriff vor, da die Daten ja nur temporär gespeichert und mit Fahndungs- und Gefährderdateien abgeglichen werden sollten. Das Bundesverfassungsgericht hat nun klargestellt, dass schon der Betrieb entsprechender Überwachungseinrichtungen die Grundrechte der erfassten Personen beeinträchtigt, selbst wenn deren Namen und Identität zunächst nicht bekannt sind. Entscheidend sei einzig und allein, ob eine solche Zuordnung möglich sei.

Desweiteren müssten weitere Überwachungsbefugnisse im Lichte der neuen verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung überprüft werden, bei denen massenhaft Daten durchsucht und abgeglichen werden, etwa die polizeiliche Rasterfahndung und die „strategische Fernmeldeüberwachung“ durch den Bundesnachrichtendienst. Auch hier liegen – anders als bisher vielfach angenommen – bei „Nichttreffer-Fällen“ Grundrechtseingriffe vor, die am Maßstab der der Verhältnismäßigkeit zu messen sind.

Schließlich ist zu begrüßen, dass das Gericht in einer anderen Frage bei seiner Linie bleibt: „Zur Freiheitlichkeit des Gemeinwesens gehört es, dass sich die Bürgerinnen und Bürger grundsätzlich fortbewegen können, ohne dabei beliebig staatlich registriert zu werden … und dem Gefühl eines ständigen Überwachtwerdens ausgesetzt zu sein. .. Jederzeit an jeder Stelle unbemerkt registriert und darauf überprüft werden zu können, ob man auf irgendeiner Fahndungsliste steht oder sonst in einem Datenbestand erfasst ist, wäre damit unvereinbar. Vielmehr bedürfen solche Maßnahmen vor der Freiheit des Einzelnen eines spezifischen Grundes und sind als Eingriffe in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung rechtfertigungsbedürftig.“ (Rnr. 51)

Eine flächendeckende, präventive Massenüberwachung wäre damit nicht vereinbar.

Mehr Sicherheit durch Fingerabdruck im Personalausweis?

Die Europäische Kommission hat für heute einen Vorschlag angekündigt, der vorsieht, dass zukünftig alle von den EU-Staaten ausgestellten Personalausweise mit den elektronisch erfassten und auslesbaren Fingerabdrücken der Inhaber versehen werden müssen. Die neue Regelung wird – wieder einmal – mit der Notwendigkeit begründet, den internationalen Terrorismus wirkungsvoll zu bekämpfen.

Während die Pässe, in denen die Fingerabdrücke bereits seit 2008 obligatorisch gespeichert werden, nur auf Antrag ausgestellt und für Reisen in bestimmte Länder außerhalb der Union benötigt werden, sind die Bürgerinnen und Bürger in den meisten EU-Mitgliedsstaaten verpflichtet, sich einen Personalausweis ausstellen zu lassen und diesen bei Kontrollen – etwa an den EU-Binnen- und Außengrenzen – vorzulegen. Das neue Vorhaben hat deshalb eine ganz andere Breitenwirkung als die Einführung der biometrischen Merkmale bei den EU-Reisepässen vor zehn Jahren.

Umso wichtiger ist die Frage, wie die erweiterte Datenerfassung begründet wird und welche Konsequenzen sie hat. Das zentrale, von EU-Innenkommissar Dimitris Avramopoulos vorgebrachte Argument ist die Erhöhung der Fälschungssicherheit. Nur durch elektronische Fingerabdrücke ließe sich die Fälschung von Ausweisen sicher verhindern. 

Eigentlich würde man erwarten, dass die Kommission dies mit Zahlen über ge- oder verfälschte Identitätspapiere belegen könnte.  Zudem war ja schon die verpflichtende Einführung des elektronisch im Personalausweis gespeicherten Gesichtsbilds mit der Erhöhung der Fälschungssicherheit begründet worden. Da inzwischen die meisten Personalausweise mit einem elektronisch, in einem Chip gespeicherten Passbild versehen sind, müsste sich doch feststellen lassen, wieviele Teil- oder Komplett-Fälschungen es bei diesen Papieren gegeben hat. Werden entsprechende Zahlen vorgelegt? Gibt es auch nur ein einziges Beispiel dafür, dass sich ein Terroranschlag oder eine andere schwere Straftat hätte verhindern lassen, wenn ein mit modernen Sicherheitsmerkmalen ausgestatteter Personalausweis zusätzlich mit Fingerabdrücken versehen gewesen wäre? Wir können gespannt sein, ob die Kommission heute diese Fakten vorlegen wird. Ich bin da eher skeptisch, denn es ist nicht einml plausibel, worin der zusätzliche Fälschungsschutz bestehen würde, wenn auch der Fingerabdruck elektronisch gespeichert würde. Wenn sich der Chip manipulieren lässt, dann gilt dies für das auf ihm bereits gespeicherte Lichtbild und den Fingerabdruck gleichermaßen. Und wenn der Chip manipulationssicher ist, bringt der elektronische Fingerabdruck keine zusätzliche Fälschungssicherheit.

Vieles spricht also dafür, dass die Erhöhung der Fälschungssicherheit ist ein vorgeschobenes Argument ist. Der zentrale „Vorteil“ der zusätzlichen Speicherung des Fingerabdrucks besteht darin, dass dieser sich deutlich besser dazu eignet, mit Datenbanken abgeglichen zu werden. Dieses Argument wurde aber bisher nicht vorgebracht, vielleicht deshalb, weil dann deutlich würde, dass es wieder einmal nur um mehr Überwachung geht, selbst wenn diese ggf. nicht zur Erhöhung der Sicherheit beiträgt.

Zudem würden beiläufig flächendeckende Fingerabdruckdatenbanken entstehen. Zwar schließt das deutsche Recht (bisher) die zentrale Speicherung biometrischer Merkmale aus, die bei der Ausweis- und Passbeantragung anfallen. Allerdings hat der Bundestag im Sommer 2017 die rechtlichen Voraussetzungen dafür geschaffen, dass sämtliche Sicherheitsbehörden online auf die in den dezentralen Pass- und Personalausweisregistern gespeicherten elektronischen Passfotos zugreifen können, und zwar nicht bloß für die Strafverfolgung, sondern für sämtliche von den Behörden wahrgenommenen Aufgaben. Wenn die dezentralen Register online abgefragt werden, degeneriert jedoch das Verbot der zentralen Speicherung zu einem schmückenden Beiwerk, das einzig dem Zweck dient, die Nerven von Skeptikern zu beruhigen.

Der aktuelle Vorschlag der Kommission ist ein weiterer Schritt zum Ausbau einer flächendeckenden Überwachungsinfrastruktur. Auch wenn dabei rechtliche Nutzungsbegrenzungen vorgesehen werden sollten, wissen wir doch aus Erfahrung, dass solche Begrenzungen mit einem Federstrich beseitigt werden können. So wurden bei fast allen größeren Terroranschlägen die rechtlichen Grenzen der Datenerfassung und -Auswertung zurückgenommen. Gerade deshalb lohnt es sich, genau hinzuschauen, wenn die technischen Voraussetzungen zur stärkeren Überwachung ausgebaut werden sollen.

Das neue Big Brother-Gesetz (mit Nachtrag v. 18.5.2017)

Nachtrag v. 18. Mai 2017:

Inzwischen liegt der Bericht des Innenausschusses mit dem Beschlussantrag der Regierungsfraktionen CDU/CSU und SPD zum Online-Abruf der Passfotos aus den kommunalen Personalausweisregistern vor (Drs. 18/12417).

Die Regierungsparteien CDU/CSU und SPD wollen den Kreis der Behörden, die im Rahmen ihrer Aufgabenwahrnehmung die biometrische Lichtbilder jederzeit abrufen können, um die Steurfahndungs- und Zollfahndungsämter erweitern. Eine überzeugende Begründung hierfür wird nicht geliefert.

Auch die für die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten zuständigen Behörden sollen die Daten zeitlich unbeschränkt abrufen. Bedeutsam ist auch die Änderung in den Protokollierungsvorschriften: Nur die abrufenden Stellen haben die Abrufe zu protokollieren. Damit ist es etwa den für die Personalausweisregister zuständigen Datenschutzbehörden nicht mehr möglich nachzuvollziehen, welche Behörde in welchem Umfang Lichtbilder abgerufen haben.

Die vorgesehenen Änderungen senken auf ganzer Linie das Datenschutzniveau Beim Umgang mit biometrische Daten weiter ab.

Die Regelungen sollen nun wie folgt lauten:

§ 22a Absatz 2 wird wie folgt geändert:

a) Satz 1 wird wie folgt gefasst: „Im Fall der Übermittlung von Lichtbildern durch Passbehörden nach § 19 Absatz 1 Satz 1 an die Ordnungsbehörden im Rahmen der Verfolgung von Verkehrsordnungs- widrigkeiten kann der Abruf des Lichtbildes im automatisierten Verfahren erfolgen.

b) Nach Satz 4 werden die folgenden Sätze eingefügt: „Die Polizeibehörden des Bundes und der Länder, der Militärische Abschirmdienst, der Bundesnachrichtendienst, die Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder, Steuerfahndungsdienststellen der Länder, der Zollfahndungs- dienst und die Hauptzollämter dürfen das Lichtbild zur Erfül- lung ihrer Aufgaben im automatisierten Verfahren abrufen. Die abrufende Behörde trägt die Verantwortung dafür, dass die Voraussetzungen des Absatzes 1 vorliegen.“

c) Nach dem bisherigen Satz 5 wird folgender Satz eingefügt: „Abrufe nach Satz 5 werden nur von der abrufenden Behörde protokolliert.“

 


Originalbeitrag v. 15. Mai 2017:

In dieser Woche, am 18. Mai 2017 wird der Deutsche Bundestag unter Tagesordnungspunkt 23 über ein höchst problematisches Gesetz entscheiden, das am 27. April schon einmal auf der Tagesordnung stand, dann aber überraschend nicht behandelt wurde. In der Vorlage für ein “Gesetz zur Förderung des elektronischen Identitätsnachweises” (Drucksache 18/11279 ) befindet sich eine datenschutzrechtliche Ungeheuerlichkeit. Offiziell geht es vor allem darum, dass die heute schon im neuen Personalausweis vorhandene (eID-)Funktion bei der Ausstellung eines neuen Personalausweises grundsätzlich freigeschaltet wird und nicht erst dann, wenn der Ausweisinhaber dies wünscht.

Viel gravierender ist jedoch eine Änderung, die im hinteren Teil des Artikelgesetzes versteckt ist:

Artikel 2 (Weitere Änderung des Personalausweisgesetzes zum 1. Mai 2021) sieht eine dramatische Änderung von § 25 des Personalausweisgesetzes vor. Die Vorschrift soll zukünftig so lauten:

„Die Polizeien des Bundes und der Länder, das Bundesamt für Verfassungsschutz, der Militärische Abschirmdienst, der Bundesnachrichtendienst sowie die Verfassungsschutzbehörden der Länder dürfen das Lichtbild zur Erfüllung ihrer Aufgaben im automatisierten Verfahren abrufen.“

Bisher ist der Online-Abruf der biometrische Lichtbilder gem. dem geltenden § 25 Abs. 2 Personalausweisgesetz nur ausnahmsweise zulässig:

“Die Polizei- und Ordnungsbehörden, die Steuerfahndungsstellen der Länder sowie die Behörden der Zollverwaltung dürfen das Lichtbild zum Zweck der Verfolgung von Straftaten und Verkehrsordnungswidrigkeiten im automatisierten Verfahren abrufen, wenn die Personalausweisbehörde auf andere Weise nicht erreichbar ist und ein weiteres Abwarten den Ermittlungszweck gefährden würde. Zuständig für den Abruf sind die Polizeivollzugsbehörden auf Ebene der Landkreise und kreisfreien Städte, die durch Landesrecht bestimmt werden.”

Diese Beschränkung des Online-Abrufs der Lichtbilder war seinerzeit eingeführt worden, um zu verhindern, dass die obligatorisch in Pässe und Personalausweise aufgenommenen biometrische Gesichtsbilder zur Massenüberwachung genutzt werden. Mit der von der Großen Koalition geplanten Gesetzesänderung fällt diese wichtige Restriktion. Nicht nur die Polizei, sondern praktisch alle Sicherheitsbehörden erhalten zukünftig einen unbeschränkten Zugriff auf die digitalisierten Gesichtsbilder. Einzige Bedingung für den Online-Zugriff auf die Lichtbilddateien ist, dass der Abruf “zur Erfüllung ihrer Aufgaben” erfolgt. Zu diesen Aufgaben gehört nicht nur die Strafverfolgung oder die Abwehr konkreter Gefahren. Polizeibehörden führen Verkehrskontrollen aus und betreiben Videoüberwachungsanlagen. Nachrichtendienste sind sogar weit im Vorfeld des Vorfeldes einer Gefahr tätig und sind nicht unbedingt dafür bekannt, sich bei der Datenerfassung zurückzuhalten.

Es ist damit zu rechnen, dass die umfassenden Abrufmöglichkeiten längerfristig dazu verwendet werden, im Rahmen der “intelligenten Videoüberwachung” alle Menschen zu identifizieren, die sich in einem Bahnhof, auf einem Flughafen, in einem Einkaufszentrum oder auf einem öffentlichen Platz aufhalten. Nicht umsonst hat die Große Koalition kürzlich die gesetzlichen Befugnisse zur Videoüberwachung so aufgebohrt, dass die Gewährleistung der Sicherheit grundsätzlich schwerer wiegt als die Wahrung der Persönlichkeitsrechte der Betroffenen. Zusammen mit denen neuen automatischen Zugriffsbefugnissen auf die biometrische Daten wird daraus ein Big Brother-Gesetz.

Mit freundlichen Grüßen

Peter Schaar