Kurznachrichten (SMS, Messenger-Nachrichten) sind inzwischen zu einem weitverbreiteten Kommunikationsmittel geworden, das vielfach an die Stelle der E-Mail getreten ist. Das gilt sowohl für Private als auch für Regierende. Bekannt ist, welche Bedeutung Textnachrichten für Angela Merkel hatten. Ob ihr Nachfolger im Amt das ähnlich handhabt, ist noch unklar. Auch die Präsidentin der EU-Kommission, Ursula von der Leyen, nutzt Textnachrichten intensiv. Sie kommunizierte zB auf diese Weise mit dem Pfizer-Chef Albert Bourla während der Vertragsverhandlungen über die Beschaffung von Impfstoffen. Es stellt sich die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen solche Textnachrichten EU-Bürger:innen zugänglich sein sollten, zumal die nach längeren Diskussionen offengelegten Verträge zwischen der Kommission und den Impfstoffherstellern nur geschwärzt und ohne zentrale Informationen etwa zur Haftung der Hersteller zugänglich sind.
Das Recherche-Portal netzpolitik.org ist bisher mit seinem Versuch gescheitert, Zugang zu den Textnachrichten der Kommissionspräsidentin zu erhalten <https://netzpolitik.org/2021/informationsfreiheit-von-der-leyen-verweigert-auskunft-ueber-angebliche-sms-zu-milliardendeal-mit-pfizer/>. Die Europäische Bürgerbeauftragte (Ombudsfrau) Emily O’Reilly untersucht diese Weigerung gegenwärtig auf Bitten von netzpolitik.org. Aus ihrem Bericht ergibt sich, dass die Kommission die Offenlegung solcher Kurznachrichten mit einer erstaunlichen Begründung verweigert. Die Kommission verweist auf ihre Entscheidung vom 6.7.2020 zur Vorgangsverwaltung und Archivierung von Dokumenten. Dort heißt es in Art. 7 Abs. 1: „Dokumente sollen registriert werden, wenn sie wichtige Informationen enthalten, die nicht kurzlebig sind, oder wenn sie eine Handlung oder Folgemaßnahmen der Kommission oder einer ihrer Abteilungen betreffen können.“ Die Kommission meint, Textnachrichten seien generell kurzlebig („ephemeral“) und enthtielten keine wichtigen Informationen. Deshalb verfüge ihre Verwaltung auch nicht über die technischen Mittel, um Textnachrichten einfach („auf Knopfdruck“) zu registrieren oder zu archivieren. Einen solchen „Archivierungsknopf“ gibt es offenbar für E-Mails. Mit derselben Begründung hat jetzt die Vize-Präsidentin der Kommission, Vera Jourova, eine Anfrage aus dem Europäischen Parlament negativ beantwortet, ob Kurznachrichten der Kommissionsmitglieder offengelegt wewrden könnten. Die Europäische Ombudsfrau hat darauf hingewiesen, dass Zugang nur zu solchen Dokumenten der Kommission oder anderer EU-Organe verlangt werden kann, die dort auch aufbewahrt (registriert, gespeichert) werden. Inzwischen hat die Ombudsfrau das Verhalten der Kommission deutlich kritisiert und diese aufgefordert, auch nach solchen Textnachrichten zu suchen, die bisher nicht registriert wurden (https://www.ombudsman.europa.eu/de/press-release/de/151740). Noch vor kurzem hatte Frau Jourova erklärt, sie wolle Leitlinien entwickeln lassen, die das moderne Kommunikationsverhalten widerspiegeln und Kriterien dafür enthalten, wann Nachrichten als Dokument gelten und gespeichert werden sollten.
Hintergrund ist ein jahrelanger Streit zwischen dem Europäischen Parlament auf der einen und der Kommission und den Mitgliedstaaten auf der anderen Seite über eine dringend notwendige Modernisierung der EU-Verordnung über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission von 2001. Während die Parlamentarier sich für mehr Transparenz einsetzen, wollen die Kommission und der Rat (die Vertreter der Mitgliedstaaten) dies nicht nur verhindern, sondern das Transparenzniveau in der Verordnung von 2001 eher wieder absenken. Dieses Patt besteht unverändert fort. Daher wäre es zu begrüßen, wenn die Kommission jetzt daranginge, jedenfalls für ihren Bereich die Transparenzregeln auf die inzwischen vorherrschenden Kommunikationsmittel zu erstrecken. Danach sieht es allerdings nicht aus.
Die pauschale Weigerung der Kommission, Kurznachrichten ihrer Präsidentin der Öffentlichkeit zugänglich zumachen, verstößt sowohl gegen die Transparenzverordnung von 2001, als auch gegen ihre Entscheidung von 2020, auf die sich die Kommission selbst beruft. Zudem verletzt diese Haltung das europäische Primärrecht, insbesondere die Europäische Grundrechte-Charta.
Die Transparenzverordnung von 2001 eröffnet jedem Unionsbürger und jeder Unionsbürgerin Zugang zu Dokumenten der EU-Organe, also auch der Kommission. Als „Dokumente“ gelten nach dieser Verordnung alle „Inhalte unabhängig von der Form des Datenträgers (auf Papier oder in elektronischer Form, Ton-, Bild- oder audiovisuelles Material), die einen Sachverhalt im Zusammenhang mit den Politiken, Maßnahmen oder Entscheidungen aus dem Zuständigkeitsbereich des Organs betreffen.“ Die Entscheidung der Kommission von 2020 soll ihr die Einhaltung der Transparenzverpflichtungen nach der Verordnung ermöglichen (Erwägungsgründe 5 u. 6). Zwar beschränkt Art. 7 Nr. 1 die Pflicht zur Registrierung von Dokumenten (und damit auch die Möglichkeit der Offenlegung) zum einen auf solche Dokumente, die wichtige Informationen enthalten und nicht kurzlebig sind. Eine derartige Einschränkung sieht die Transparenzverordnung nicht vor. Darüber hinaus aber – und das hat die Kommission bisher übersehen – müssen alle Dokumente (unabhängig von ihrem Inhalt) registriert werden, die eine Handlung oder Folgemaßnahmen der Kommission oder einer ihrer Abteilungen betreffen können. Zweifellos trifft diese weite Definition auf eine Vielzahl der Kurzmitteilungen zu, die die Präsidentin und Mitglieder der Kommission täglich versenden oder erhalten. Vor allem aber widerspricht die ablehnende Haltung der Kommission Art. 15 Abs. 1 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union, nach dem die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union unter weitestgehender Beachtung des Grundsatzes der Offenheit handeln, um eine verantwortungsvolle Verwaltung zu fördern und die Beteiligung der Zivilgesellschaft sicherzustellen. Schließlich garantiert die Europäische Grundrechte-Charta in Art. 42 allen Personen mit Wohnsitz in der EU das Recht auf Zugang zu den Dokumenten der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union, unabhängig von der Form der für diese Dokumente verwendeten Träger.
Natürlich können auch Kurznachrichten Informationen enthalten, die geheimzuhalten sind. Dies muss aber im Einzelfall beurteilt werden und rechtfertigt keinen pauschalen Ausschluss des Zugangs zu Kurznachrichten.
In diesem Zusammenhang stellt sich aber noch eine grundsätzlichere Frage, die über die Geheimhaltung von Kurznachrichten hinausgeht. Wenn Regierungshandeln sich verstärkt nicht nur in papierenen Dokumenten oder Mails, sondern auch in Kurznachrichten niederschlägt, ist zu fragen, wer darüber entscheidet, ob und in welcher Form sie aufbewahrt und möglicherweise archiviert werden. Diese Frage stellte sich bereits 2019, als bekannt wurde, dass die Handy-Daten der ehemaligen Verteidigungsministerin von der Leyen spätestens nach ihrem Ausscheiden aus dem Amt gelöscht worden waren und für die Aufklärung der Berateraffäre nicht genutzt werden konnten. Klar ist, dass Regierungsmitglieder, denen ein dienstliches Handy zur Verfügung gestellt wird, nicht selbst darüber entscheiden dürfen, wie mit den mit diesem Gerät versandten oder empfangenen Nachrichten (soweit sie keinen privaten Charakter haben) verfahren wird. Regierungen wie auch die Europäische Kommission müssen sicherstellen, dass die amtliche Kommunikation ihrer Mitglieder nachvollziehbar ist und entsprechende Nachrichten von unabhängiger Seite daraufhin überprüft werden, ob sie möglicherweise archivwürdig sind, weil sie das Regierungshandeln nicht nur für die Öffentlichkeit, sondern auch für die zeithistorische Forschung nachvollziehbar machen. Im modernen Kommunikationszeitalter würde die nötige Transparenz des Regierungshandelns deutlich eingeschränkt, wenn Regierende unkontrolliert darüber entscheiden könnten, welche Nachrichten sie geheimhalten oder löschen, weil sie sie für „kurzlebig“ und „unwichtig“ halten.
Alexander Dix