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Eine schicksalhafte Entscheidung – US-Supreme Court verhandelt über exterritorialen Datenzugriff

von Peter Schaar

Morgen, am 27. Februar 2018, beschäftigt sich der Oberste US-Gerichtshof mit einem Fall, der für die transatlantischen Beziehungen – und darüber hinaus für die Zukunft der globalen Informationsgesellschaft – von erheblicher Bedeutung sein wird: Der Supreme Court verhandelt über die Grundrechte und über die Einhaltung rechtsstaatlicher Verfahren – Werte, die Kernanliegen Europas darstellen und die zugleich zum Grundbestand demokratischen Werte Amerikas gehören.

Es geht um die Frage, ob die Strafverfolgungsbehörden der USA Durchsuchungsbefehle erlassen können, um Internetfirmen zu zwingen, die in Europa gespeicherten E-Mails und andere Dokumente  ohne die Erlaubnis oder Beteiligung der betreffenden Personen oder der jeweiligen Regierung herauszugeben.

Der Fall geht auf Dezember 2013 zurück, als ein New Yorker Richter einen Durchsuchungsbefehl gegen Microsoft ausstellte, der die Beschlagnahme von Kundeninformationen in Verbindung mit einem webbasierten E-Mail-Konto anordnete. Microsoft hat die in den USA gespeicherten Metadaten des Accounts an die US-Behörden herausgegeben, aber das Unternehmen verweigerte die Offenbarung der auf Servern in Irland gespeicherten E-Mail-Inhalte, mit der Begründung, dass US-Anordnungen nicht einseitig zur Erlangung von in anderen Ländern E-Mails und sonstigen Dokumenten verwendet werden dürften.

Die Übermittlung von Informationen aus der Europäischen Union in die USA stellt eine Datenverarbeitung dar, und daher gelten dafür die EU-Datenschutzvorschriften. Der Schutz der Privatsphäre und der Schutz personenbezogener Daten gelten in Europa als Grundrechte. Diese Rechte werden durch die Europäische Menschenrechtskonvention und durch die Charta der Grundrechte der Europäischen Union garantiert.

Das europäische Recht verbietet die extraterritoriale Anwendung der von einem Drittland erlassenen Rechtsvorschriften, die sich auf die Tätigkeiten natürlicher und juristischer Personen auswirken, die der Gerichtsbarkeit des Mitgliedstaats unterliegen. Das europäische Recht bietet verschiedene Rechtsinstrumente für die Offenlegung und Übermittlung von für Unternehmenszwecke erhobenen personenbezogenen Daten an ausländische Behörden. In der Datenschutz-Grundverordnung – Art. 48 – wird ausdrücklich betont, dass jedes Urteil eines Gerichts und jede Entscheidung einer Verwaltungsbehörde eines Drittlandes, die von einem Verantwortlichen oder Auftragsverarbeiter die Übermittlung oder Weitergabe personenbezogener Daten verlangt, nur anerkannt oder vollstreckt werden dürfen, wenn sie „auf eine in Kraft befindliche internationale Übereinkunft wie etwa ein Rechtshilfeabkommen zwischen dem ersuchenden Drittland und der Union oder einem Mitgliedstaat gestützt sind.“

Der Microsoft-Fall und die rechtlichen Argumente der US-Regierung haben auf der ganzen Welt für Besorgnis gesorgt. Viele internationale Interessengruppen haben „Amicus Briefs“ beim Obersten Gerichtshof eingereicht, darunter Regierungen, Parlamentarier, globale Unternehmen und Organisationen, der UN-Sonderberichterstatter für den Schutz der Privatsphäre, Rechtsexperten, Informatiker und zivilgesellschaftlichen Gruppen. Die Europäische Kommission hat dem Gericht eine „neutrale“ Stellungnahme übermittelt, in der sie das EU-Recht und die Regeln für gültige Datenübertragungen erläutert. Die Artikel-29-Datenschutzgruppe, in der die Datenschutzbehörden aller EU-Mitgliedstaaten und der Europäische Datenschutzbeauftragte zusammenarbeiten, hat erklärt, dass die Position der US-Regierung „einen Eingriff in die territoriale Souveränität eines EU-Mitgliedstaats“ darstelle. Das Justizministerium solle stattdessen die Rechtshilfeverträge (Mutual Legal Assistance Treaty – MLAT) verwenden, welche die USA und Europa ausgehandelt haben, um genau diese Art von Problemen zu lösen, darunter auch ein entsprechendes Abkommen mit Irland.

Die MLATs bieten Möglichkeiten der internationalen Zusammenarbeit in Strafsachen, einschließlich der Sammlung von Beweismitteln. Sie definieren den Rahmen für die Lösung grenzüberschreitender Datenerhebungen und legen geeignete Verfahren für den Umgang mit Anfragen ausländischer Regierungen fest. Insbesondere gewährleisten die Verträge die Rechte der betroffenen Personen und die Berücksichtigung anderer lebenswichtiger nationaler Interessen. Beispielsweise haben die nationalen Behörden zu prüfen, inwieweit eine Übermittlung von Daten für Strafverfahren dem nationalen Recht entspricht. Der direkte Zugriff der US-Behörden auf die Daten würde diese Schutzmaßnahmen umgehen und die Grundrechte der Europäer verletzen. Die Auswirkungen solcher einseitiger Praktiken können nicht überschätzt werden. Es wäre mehr als ein unfreundlicher Akt. Die Europäische Union, europäische Regierungen und europäische Bürger würden sie zu Recht als unzulässig betrachten.

Wenn die Strafverfolgungsbehörden in den USA extraterritorialen Zugang zu Daten erhalten — allein auf Grund amerikanischen Rechts, ohne Zustimmung der zuständigen Behörden des betreffenden Staats – , würde dies die Tür öffnen für die Beschlagnahme von Dokumenten von jedem Ort der Welt.

Es ist nicht überraschend, dass die Haltung der US-Regierung in der europäischen Öffentlichkeit auf scharfe Kritik gestoßen ist. Ulrich Kelber, parlamentarischer Staatssekretär im Bundesjustizministerium, nannte die US – Position eine „Besorgnis erregende Angelegenheit“. Es bestehe die Gefahr, dass dann auch andere Länder einen globalen Zugriff auf die Daten von Unternehmen haben wollten. „Damit ist das Grundprinzip des transatlantischen Datenaustauschs gefährdet“, so Kelber. „Wenn die US-Regierung in Datenschutzfragen nur die Einspruchsrechte von US-Bürgern duldet, dann ist das Privacy Shield tot.“ Dorothee Bär, parlamentarische Staatssekretärin im Ministerium für digitale Infrastruktur (CSU), wies es als „absolut nicht akzeptabel“ zurück, wenn per US-Gerichtsbeschluss Daten aus einem anderen Land abgegriffen werden könnten. „Wäre es das, würden wir in Zukunft auch kein Problem mehr damit haben, wenn China dies tun würde oder die Türkei, um an Daten von in Deutschland lebenden vermeintlichen Staatsfeinden zu gelangen“. Eine derartige Entscheidung zugunsten der US-Regierung würde „zu einem Chaos“ führen. Unternehmen müssten entweder das europäische Recht brechen oder ein amerikanisches Urteil ignorieren. Die hohen Standards der am Mai geltenden EU-Datenschutzgrundverordnung und die praktizierte Rechtshilfe dürften „nicht unilateral durch die Entscheidung des Supreme Courts de facto abgeschafft werden“, meinte Fraktionsvize von Bündnis 90/Die Grünen Konstantin von Notz. Der Grünen-Wirtschaftsexperte Dieter Janecek unterstrich, europäische Unternehmen könnten von US-Behörden nicht gezwungen werden, gegen europäisches Recht zu verstoßen. Ein Zugriffsrecht von ausländischen Ermittlungsbehörden auf in Europa gespeicherte Daten wäre daher „absolut fatal“ für die Grundrechte der Bürger und für die Wirtschaft. (Alle Zitate: Handelsblatt, 16.1.2018)

Ob der Supreme Court diese und andere Warnungen Ernst nimmt, werden wir demnächst wissen. Es ist zu hoffen, dass die Europäische Kommission und die Bundesregierung es nicht mit verbalen Warnungen bewenden lassen, falls die Entscheidung zugunsten der US-Regierung ausfällt.

America First: Datenschutz nur noch für (US-)Inländer

Die amerikanischen Technologie-Giganten Google, Facebook, Microsoft, Twitter und Amazon  werden womöglich die ersten Opfer der von Präsident Trump verfolgten „America First“- Politik sein. Trump unterzeichnete  am 25. Januar  2017 die Anordnung (Executive Order)  zur Verbesserung der öffentlichen Sicherheit. Schon jetzt ist deutlich, dass die Politik der Trump-Administration  einem gemeinsamen Datenschutz-Verständnis  zwischen den USA und der EU diametral  entgegen laufen.

Section 14 hat folgenden Wortlaut:

„Agencies shall, to the extent consistent with applicable law, ensure that their privacy policies exclude persons who are not United States citizens or lawful permanent residents from the protections of the Privacy Act regarding personally identifiable information.“

Auch wenn sich diese Bestimmung vermutlich zunächst gegen diejenigen Personen richten soll, die sich illegal in den Vereinigten Staaten aufhalten, hat sie doch auch erhebliche Auswirkungen auf den transatlantischen Datentransfer. Vor allem das Abkommen zwischen der Europäischen Union und der US-Regierung „Privacy Shield“ ist betroffen. Das  erst im letzten Sommer ausgehandelte  Abkommen gestattet es Unternehmen, welche die Einhaltung der Privacy Shield Prinzipien gewährleisten, personenbezogene Daten aus der Europäischen Union in die USA zu übermitteln.

Voraussetzung für die Übermittlung ist ein „angemessenes Datenschutzniveau“, also ein dem EU-Recht gleichwertiger Schutz für die in die USA transferierten personenbezogenen Daten. Die Europäische Kommission hat am 12. Juli 2016 auf Basis des US-Rechts und der Zusicherungen der Obama-Administration die Existenz eines gleichwertigen  Datenschutzes festgestellt (Angemessenheitsbeschluss). Privacy Shield trat damit an die Stelle des Safe Harbour Arrangements, welches der Europäische Gerichtshof am 6. Oktober 2015 annulliert hatte, da es  den in  Art. 8 der EU-Grundrechtecharta garantierten Schutz personenbezogener Daten nicht gewährleistete.

Zu den Zusicherungen der US-Seite gehörte die Auslegung des US-Rechts in der Weise, dass die US Datenschutzbestimmungen – soweit rechtlich zulässig –  auch für Daten von EU-Bürgern angewandt werden. Damit dürfte jetzt Schluss sein.

Eine wichtige Basis bildete auch der vom US-Kongress im Februar 2016 gebilligte Judicial Redress Act (JRA), der  die Grundlage dafür bereitstellt, dass sich EU-Bürgerinnen und Bürger an US-Behörden wenden können, wenn sie der Auffassung sind, dass US-Behörden ihre Daten zu Unrecht verarbeiten.  Allerdings räumt der JRA den EU-Bürgern solche Klagerechte nicht selbst ein, sondern macht dies von einer Anordnung des US-Justizministers (Attorney General) abhängig. Die scheidende Obama-Administration hat eine entsprechende Erklärung wenige Tage vor der Inauguration Donald Trumps herausgegeben, die neben der Europäischen Union als Ganzes, 26 ihrer Mitgliedstaaten und Zypern umfasst  Die oben zitierte Executive Order  könnte so verstanden werden, dass das Justizministerium die „Privilegierung“ der Bürger anderer Staaten zurücknimmt, welche am 1. Februar 2017 in Kraft treten soll.

Unabhängig davon ist zu befürchten, dass die – nach den Snowden-Enthüllungen   von US-Präsident Obama angeordneten – partiellen Sicherungen des Datenschutzes für Nicht-Amerikaner bei der geheimdienstlichen Überwachung außer Kraft gesetzt werden. Damit würden auch die Erklärungen des US-Geheimdienstkoordinators im Rahmen der Privacy Shield—Verhandlungen obsolet.

Vor diesem Hintergrund muss die EU-Kommission unverzüglich handeln. Sie darf mit der Prüfung, ob die Voraussetzungen für eine Fortgeltung des Angemessenheitsbeschlusses zum Privacy Shield  noch gegeben sind, nicht erst bis zur ersten, im Sommer d.J. vorgesehenen regulären Privacy Shield Review warten. Aber auch die europäischen Datenschutzbehörden sind gefragt. Der Europäische Gerichtshof hat Ihnen in seiner Safe Harbour-Entscheidung auferlegt, Zweifeln an einem angemessenen Datenschutzniveau selbstständig nachzugehen und damit nicht auf eine entsprechende  Feststellung der Kommission zu warten.

US-Internetunternehmen müssen im Ausland gespeicherte Daten herausgeben

In einem an diesem Wochenende bekannt gewordenen Urteil hat ein New Yorker Bundesrichter entschieden, dass amerikanische Internet-Unternehmen den US-Sicherheitsbehörden auch dann Zugang E-Mails und anderen elektronisch gespeicherten Informationen geben müssen, wenn diese nicht auf Servern in den Vereinigten Staaten, sondern im Ausland gespeichert sind. Die Kunden von US-Unternehmen, die ihre Daten etwa in einer Cloud speichern, müssen also davon ausgehen, dass ihre Daten dem Zugriff durch US-Behörden nach amerikanischem Recht ausgesetzt sind. Damit gelangen die US-Behörden an im Ausland gespeicherte Daten, für die sie ansonsten den Weg der internationalen Rechtshilfe begehen müssten. Dies widerspricht internationalem Recht.

Ein solcher exterritorialer Datenzugriff ist insbesondere deshalb problematisch, weil die Daten von Personen, die sich nicht dauerhaft in den USA aufhalten, nach US-Recht kaum gesetzlich geschützt sind. Betroffene EU-Bürger haben nicht einmal das Recht, sich vor US-Gerichten gegen die Praktiken amerikanischer Behörden beim Umgang mit ihren Daten zu wehren.

Zudem sind die Zugriffsbefugnisse der National Security Agency und des FBI nach dem 11. September 2001 massiv ausgeweitet worden. Wie wir durch die Snowden-Papiere wissen, machen die Behörden von diesen Überwachungsmöglichkeiten auch rege Gebrauch.

Mit seiner Entscheidung durchkreuzt das Gericht die von einigen US-Unternehmen  unternommenen Anstrengungen, ausländischen Kunden sichere und vertrauenswürdige Internet-Dienste anzubieten man die durch das jeweilige nationale  bzw. europäische Recht geschützt sind. So hatte die Firma IBM  vor kurzem angekündigt, in Deutschland ein neues Rechenzentrum zu errichten, in dem die Daten „unter Einhaltung sämtlicher Datenschutzvorgaben aus Deutschland und der EU ins Netzwerk aufgenommen werden.“

Derartige Zusagen sind nicht einzuhalten, wenn sich – wie zu erwarten – die von dem New Yorker Gericht bezogene Position in den USA durchsetzt. Zudem kommt die neue Entscheidung nicht wirklich überraschend. So hatten US-Firmen bereits vor Jahren mitgeteilt, entsprechenden Anordnungen zur Datenherausgabe nach dem Foreign Intelligence Surveillance Act nachzukommen. Auch im Hinblick auf den Zugriff auf Daten aus dem internationalen Zahlungsverkehrs, die durch die belgische Firma SWIFT verarbeitet werden, hatte die US-Regierung  auf der Herausgabe der Daten unabhängig vom Ort der Verarbeitung bestanden und sich damit letztlich durchgesetzt.

Vor diesem Hintergrund ist zu hoffen, dass die Europäische Union ihre Arbeiten an einem harmonisierten Datenschutzrecht bald zu einem Abschluss bringt und damit die Voraussetzungen schafft, die eine derartige Umgehung der internationalen Rechtshilfe auch praktisch verhindert, indem sie die Datenschutzbehörden mit entsprechenden Durchsetzungsbefugnissen ausstattet. Von der Bundesregierung und den Regierungen der anderen europäischen Staaten wünsche ich mir, dass sie sich sowohl bei den Verhandlungen über das neue EU-Datenschutzrecht als auch auf sonstigen Feldern – etwa bei den Verhandlungen über eine transatlantische Freihandelszone (TTIP) oder vergleichbare Abkommen für den Schutz der Grund- und Bürgerrechte stark machen.

Mit freundlichen Grüßen

Peter Schaar

Nachtrag (12. August 2016)

Das US-Berufungsgericht des Second Circuit (Second Circuit Court of Appeals) im Verfahren Microsoft v. United States – No. 14-2985 (2d Cir. 2016) – zur Frage, ob in Europa gespeicherte E-Mails von Durchsuchungsbeschlüssen der US-Regierung erfasst sind, zugunsten Microsofts entschieden. Das Gericht hat festgestellt, dass der Durchsuchungsbeschluss, der auf Grundlage des Gesetzes über gespeicherte Kommunikation („Stored Communications Act“) erlassen wurde, in diesem Fall „Microsoft nicht in rechtmäßiger Weise dazu verpflichten kann, der Regierung den ausschließlich in Irland gespeicherten Inhalt des E-Mail-Kontos eines Nutzers zuganglich zu machen“. Damit hat das Gericht den Standpunkt von Microsoft bestätigt, der von zahlreichen anderen Unternehmen und Bürgerrechtsgruppen unterstützt wurde.
Gleichwohl ist mit dieser Entscheidung noch nicht endgültig geklärt, inwieweit US-Behörden auf Daten zugreifen dürfen, die außerhalb des eigenen Hoheitsgebiets gespeichert sind. Insbesondere ist nicht ausgeschlossen, dass der Supreme Court zu einem anderen Ergebnis kommt, wenn ihm dieser oder ein entsprechender Fall vorgelegt wird. Zudem werden auch in Europa und anderen Weltregionen immer wieder Forderungen laut,  Unternehmen durch nationales Recht zur Herausgabe von im Ausland gespeicherten Daten zu verpflichten, auch außerhalb der internationalen Rechtshilfe.